BIETERFRAGE ODER RÜGE IM VERGABEVERFAHREN: SO BEHALTEN BIETER FRISTEN UND RECHTSCHUTZ IM BLICK

Wer an einer öffentlichen Ausschreibung teilnimmt, stößt oftmals auf unklare, widersprüchliche oder aus (eigener) rechtlicher Sicht problematische Vorgaben in den Vergabeunterlagen. In diesen Fällen liegt es nahe, eine Nachricht an die Vergabestelle zu richten.

Dabei ist es wichtig zwischen einer bloßen Verständnisfrage und einer Rüge zu unterscheiden. Der objektive Inhalt einer Nachricht kann dazu führen, dass die Vergabestelle eine Nachfrage trotz ihres Fragecharakters als Beanstandung eines Vergaberechtsverstoßes und damit als Rüge einordnet. Das kann für Rügefristen und den späteren Rechtsschutz entscheidend sein.

Im Mittelpunkt dieses Beitrags stehen die Einordnung der Bieterfrage und Rüge sowie die Fragen, wann eine Bieterfrage bereits als Rüge gelten kann, wann die Frist für eine Rüge zu laufen beginnt und wie eine Kommunikation zwischen Bietern und Vergabestellen gestaltet werden kann. Der Beitrag bezieht sich auf Vergabeverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte, in denen der Rechtsschutz nach den §§ 155 ff. GWB eröffnet ist. Das Vergaberecht im Unterschwellenbereich ist nicht Gegenstand dieses Beitrags. Dort können insbesondere landesrechtliche Vorschriften, die UVgO oder die VOB/A maßgeblich sein.

BIETERFRAGE UND RÜGE – GRUNDLAGEN WISSEN ZUM VERSTÄNDNIS

Eine Bieterfrage dient in erster Linie dazu, bloße Unklarheiten in den Vergabeunterlagen oder im Verfahrensablauf zu klären. Der Bieter möchte durch eine Bieterfrage besser verstehen, welche Anforderungen gelten und wie er sein Angebot richtig erstellen muss.  

Eine Rüge beanstandet dagegen ein konkretes Tun oder Unterlassen des Auftragsgebers als möglichen Verstoß gegen vergaberechtliche Vorschriften. Die Erklärung muss hinreichend deutlich machen, dass der Bieter eine rechtliche Beanstandung führt und eine Reaktion oder Korrektur erwartet. 

Eine frist- und formgerechte Rüge ist nicht nur wichtig für das Vergabeverfahren, sondern auch Voraussetzung für ein späteres Nachprüfungsverfahren. Grundsätzlich muss die Erhebung der Rüge vor Einreichung eines Nachprüfungsantrags erfolgen. Nicht (rechtzeitig) gerügte Vergaberechtsfehler können später nicht mehr zum Gegenstand eines Nachprüfungsverfahrens gemacht werden (Rügepräklusion).  

Wer eine Rüge erhebt, muss nicht zwingend das Wort „Rüge“ verwenden oder eine bestimmte Vorschrift nennen. Maßgeblich sind der konkrete Inhalt und die objektive Wirkung der Erklärung. Die Rechtsprechung verlangt keine vollständige juristische Begründung, wohl aber einen hinreichend konkreten Beanstandungscharakter.

WAS UNTERSCHEIDET EINE BIETERFRAGE VON EINER RÜGE?

Eine Bieterfrage dient typischerweise dazu, die Vergabeunterlagen besser zu verstehen. Der Bieter möchte klären, welche Anforderungen die Vergabestelle tatsächlich stellt oder wie sich widersprüchliche Angaben miteinander in Einklang bringen lassen.

Typische Anlässe sind:

• eine unklare Leistungsbeschreibung, 

• widersprüchliche Angaben in verschiedenen Dokumenten, 

• fehlende Informationen für die Kalkulation, 

• unklare Referenz- oder Nachweisanforderungen, 

• offene Fragen zum Ablauf der Angebotsabgabe. 

Beispielformulierung für eine Bieterfrage:

In Ziffer 3.2 der Leistungsbeschreibung wird eine Reaktionszeit von vier Stunden genannt. In Anlage 2 ist dagegen eine Reaktionszeit von zwei Stunden angegeben. Welche Vorgabe ist für die Angebotserstellung maßgeblich?

Durch eine solche Formulierung wird klargestellt, dass eine Verständnisfrage zum Inhalt der Vergabeunterlagen gestellt wird. Die Antwort der Vergabestelle kann anschließend als Auslegungshilfe für die Angebotserstellung dienen.

Mit einer Rüge teilt der Bieter der Vergabestelle mit, dass es ein bestimmtes Tun oder Unterlassen für vergaberechtswidrig hält und eine Reaktion oder Korrektur erwartet.

Eine Rüge kann sich beispielsweise richten gegen:

• eine diskriminierende Leistungsanforderung, 

• eine nicht produktneutrale Ausschreibung ohne ausreichende Rechtfertigung, 

• eine intransparente Zuschlags- oder Eignungsanforderung, 

• eine möglicherweise unangemessen kurze Angebotsfrist, 

• widersprüchliche oder unvollständige Vergabeunterlagen, 

• eine fehlerhafte Angebotswertung, 

• eine unzulässige Änderung der Vergabeunterlagen. 

Beispielformulierung für eine eindeutige Rüge:

Hiermit rügen wir die Vorgabe in Ziffer 4.1 der Leistungsbeschreibung als vergaberechtswidrig. Die Anforderung beschränkt den Wettbewerb aus unserer Sicht ohne sachlichen Grund auf ein bestimmtes Produkt beziehungsweise einen bestimmten Hersteller. Wir fordern Sie daher auf, die Vergabeunterlagen entsprechend zu ändern.

WANN WIRD EINE BIETERFRAGE ZUR RÜGE?

Eine Bieterfrage kann dann als Rüge gelten, wenn der Bieter nicht nur eine Verständnisfrage stellt, sondern deutlich macht, dass er die Vorgabe beanstandet und eine Änderung oder sonstige Abhilfe erwartet. 

Beispiel für eine nicht eindeutige Bieterfrage bzw. Rüge:

Wie kann es vergaberechtskonform sein, dass ausschließlich ein bestimmtes Fabrikat zugelassen wird? Wir bitten um Mitteilung, ob Sie die Vorgabe ändern werden.

Obwohl diese Erklärung als Frage formuliert ist, kann sie eine Rüge darstellen. Entscheidend für die Einordnung ist, ob ein objektiver Empfänger erkennt, dass der Bieter den bestehenden Zustand für vergaberechtswidrig hält und eine Reaktion der Vergabestelle erwartet. 

Das OLG Düsseldorf hat die Abgrenzung zwischen einer bloßen Verständnisfrage und einer Rüge anhand des konkreten Erklärungsinhalts bereits näher ausgeleuchtet (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 18.09.2024 – Verg 16/24). Eine Bieterfrage kann nur dann Rügecharakter haben, wenn hinreichend deutlich wird, welches konkrete Tun oder Unterlassen der Vergabestelle beanstandet wird. Nicht entscheidend ist daher, wie der Bieter oder der Auftraggeber das Schreiben nachträglich bezeichnet.

WANN LIEGT KEINE RÜGE VOR?

Nicht jede kritische oder ausführliche Frage ist automatisch eine Rüge. Eine reine Verständnisfrage liegt eher vor, wenn:

• der Bieter nur nach dem Inhalt einer Vorgabe fragt, 

• keine rechtliche Beanstandung geäußert wird, 

• kein konkretes Änderungs- oder Abhilfeverlangen erkennbar ist und 

• der Bieter die Vorgabe nicht als rechtswidrig bewertet. 

Beispielformulierung für eine Frage ohne Rügecharakter:

Wir bitten um Klarstellung, ob für die Ausführung der Leistung, die in Ziffer 5.2 oder die in Anlage 3 genannte technische Anforderung maßgeblich ist.

Die Frage weist auf einen möglichen Widerspruch hin, behauptet aber noch nicht, dass die Vergabestelle vergaberechtswidrig handelt. Das OLG Koblenz hat in diesem Zusammenhang klargestellt, dass eine schlichte Verständnisfrage ohne erkennbaren Beanstandungs- oder Abhilfecharakter nicht ohne Weiteres als Rüge einzustufen ist (vgl. OLG Koblenz, Beschl. v. 23.05.2022 – Verg 2/22). Maßgeblich bleibt stets der konkrete Gesamtinhalt der Nachricht.

MUSS VOR EINER RÜGE EINE BIETERFRAGE GESTELLT WERDEN?

Bieter müssen nicht zwingend zuerst eine Bieterfrage stellen. Ob sich eine Bieterfrage empfiehlt, hängt immer vom Einzelfall ab. Die pauschale Empfehlung „erst Bieterfrage, dann Rüge“ gibt es daher nicht.  

Wenn ein Bieter bereits einen konkreten Vergaberechtsverstoß erkannt hat, sollte er seine Beanstandung eindeutig als Rüge formulieren. Eine vorsichtig formulierte Frage schützt nicht zuverlässig davor, dass die Nachfrage später als Rüge eingeordnet oder dem Bieter die erforderliche Kenntnis des Vergabeverstoßes zugeschrieben wird. 

Wer zunächst eine Klärung erreichen möchte, kann Bieterfrage und Rüge miteinander verbinden:

Wir bitten zunächst um Klarstellung der genannten Anforderungen. Vorsorglich weisen wir darauf hin, dass die derzeitige Fassung aus unserer Sicht gegen den Transparenz- und Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen könnte. Für den Fall, dass die Vorgabe in der derzeitigen Form aufrechterhalten werden soll, rügen wir diese vorsorglich und fordern eine entsprechende Anpassung der Vergabeunterlagen.

Eine solche Formulierung sollte nur verwendet werden, wenn der konkrete Sachverhalt und die beanstandete Vorgabe klar bezeichnet sind. Eine pauschale Rüge „ins Blaue hinein“ ersetzt keine konkrete Prüfung.

WELCHE RÜGEFRISTEN MÜSSEN BIETER BEACHTEN?

Für EU-weite Vergabeverfahren enthält § 160 Abs. 3 Satz 1 GWB unterschiedliche Regelungen. Die jeweils maßgebliche Frist hängt insbesondere davon ab, wann der Verstoß erkannt wurde oder erkennbar war und in welchem Stadium sich das Verfahren befindet. 

In der nachfolgenden Tabelle haben wir die Konstellationen in einer Kurzübersicht dargestellt. In unserem Beitrag „Die Rüge im Vergabeverfahren: Was Bieter 2026 beachten müssen“ erfahren Sie alle weiteren wichtigen Details zur Rüge.

VERLÄNGERT EINE RÜGE DIE ANGEBOTSFRIST?

Eine Rüge verschafft dem Bieter nicht automatisch zusätzliche Zeit für die Angebotserstellung. Sie entfaltet grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung und verlängert die Angebotsfrist nicht automatisch. 

Eine Fristverlängerung der Angebotsfrist kann jedoch erforderlich sein, wenn die Vergabestelle zusätzliche Informationen nicht rechtzeitig bereitstellt oder die Vergabeunterlagen wesentlich ändert. Bei der Fristsetzung sind außerdem die Komplexität der Leistung und der erforderliche Zeitaufwand für die Angebotserstellung angemessen zu berücksichtigen.  

Wenn die Vergabestelle der Rüge nicht abhilft und der Zuschlag kurzfristig bevorsteht, müssen weitere Schritte eingeleitet werden, um die Zuschlagschance noch bewahren zu können. Das Zeitfenster hierfür ergibt sich aus der Informations- und Wartepflicht nach § 134 GWB. Nach § 134 Abs. 2 GWB darf der Vertrag erst 15 Kalendertage nach Absendung dieser Information geschlossen werden, bei Versand auf elektronischem Weg oder per Telefax verkürzt sich die Frist auf 10 Kalendertage. Diese Wartefrist ist der Zeitraum, in dem eine Nachprüfung den Vertragsschluss überhaupt noch verhindern kann.  

Nur ein rechtzeitig eingeleiteter Nachprüfungsantrag kann dann unter den Voraussetzungen des § 169 Abs. 1 GWB ein Zuschlagsverbot auslösen. Bieter sollten bei drohendem Zuschlag daher unverzüglich prüfen, ob neben der Rüge weitere Rechtsschutzschritte erforderlich sind.

WANN IST EINE KURZE ANGEBOTSFRIST PROBLEMATISCH?

Eine kurze Angebotsfrist ist nicht allein wegen ihrer Länge automatisch rechtswidrig. Ob sie vergaberechtskonform ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls und der konkreten Verfahrensart ab. 

Im offenen Verfahren nach der VgV beträgt die reguläre Mindestfrist beispielsweise grundsätzlich 35 Tage ab dem Tag nach der Absendung der Auftragsbekanntmachung. Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Frist verkürzt werden, etwa auf 30 Tage bei elektronischer Angebotsabgabe oder auf 15 Tage bei hinreichend begründeter Dringlichkeit. Die genannten Werte gelten nicht verfahrensunabhängig und dürfen nicht ohne Prüfung auf andere Verfahrensarten übertragen werden. 

Für die Bewertung einer kurzen Frist sind unter anderem relevant:

• die Verfahrensart, 

• der Auftragsgegenstand, 

• die Komplexität der Leistung, 

• der Umfang der Kalkulation, 

• notwendige Ortsbesichtigungen, 

• die Einbindung von Nachunternehmern, 

• die Vollständigkeit und der Zeitpunkt der Bereitstellung der Vergabeunterlagen, 

• eine etwaige Dringlichkeit, 

• erforderliche Abstimmungen oder Nachweise. 

Eine Angebotsfrist von 14 Tagen ist nicht allein deshalb automatisch rechtswidrig. Sie kann aber Anlass für eine Prüfung und gegebenenfalls eine Rüge sein. Bieter sollten nicht nur die Zahl der Kalendertage betrachten, sondern auch prüfen, ob die Unterlagen vollständig vorlagen und eine sachgerechte Angebotserstellung möglich war.

AUSWIRKUNGEN FÜR BIETER

Die Unterscheidung zwischen Bieterfrage und Rüge wirkt sich unmittelbar auf die Angebotsbearbeitung und den späteren Rechtsschutz aus.

Bieter sollten die Kommunikationsvorgaben in den Vergabeunterlagen beachten und Nachrichten grundsätzlich über den dort vorgesehenen Kommunikationsweg übermitteln. In der Praxis wird dazu regelmäßig die Nachrichtenfunktion der Vergabeplattform genutzt. Dokumentiert werden sollten dabei insbesondere folgende Inhalte: 

• der vollständige Wortlaut der Frage oder Rüge,

• Datum und Uhrzeit des Versands,

• Versand- oder Eingangsbestätigung,

• die Antwort der Vergabestelle,

• die jeweils laufenden Bewerbungs-, Angebots- und Rechtsschutzfristen. 

   

Diese Dokumentation kann entscheidend sein, wenn später streitig wird, wann eine Erklärung zugegangen ist oder welchen Inhalt sie hatte. 

WAS BIETER JETZT KONKRET TUN SOLLTEN

• Eine frühzeitige Prüfung von Bekanntmachung und Vergabeunterlagen auf Unklarheiten, Widersprüche und mögliche Vergaberechtsverstöße schafft wichtigen Handlungsspielraum. Je später ein Verstoß auffällt, desto enger wird das Zeitfenster für eine Reaktion.

• Vor dem Versand einer Nachricht sollte klar sein, ob sie allein der Klärung dient oder eine Vorgabe als vergaberechtswidrig beanstandet. Diese Einordnung ist für den weiteren Fristenlauf maßgeblich.  

• Reine Verständnisfragen sollten neutral und ohne Änderungsverlangen formuliert sein. 

• Bei einem konkret erkannten Vergaberechtsverstoß sollte die Beanstandung eindeutig als Rüge formuliert werden und die beanstandete Vorgabe präzise benennen. 

• Bleibt die Einordnung unsicher, kann die konkrete Frage mit einer klar gekennzeichneten vorsorglichen Rüge verbunden werden. Dafür müssen der Sachverhalt und die beanstandete Vorgabe benannt sein. 

• Die maßgebliche Frist nach § 160 Abs. 3 GWB bestimmt sich nach Kenntnis, Erkennbarkeit und Verfahrensstadium. Eine pauschale Frist gibt es nicht. 

• Für Nachrichten ist der in den Vergabeunterlagen vorgesehene Kommunikationsweg maßgeblich – in der Praxis regelmäßig die Nachrichtenfunktion der Vergabeplattform. 

• Wortlaut, Versand, Zugang und Antworten sollten vollständig dokumentiert werden. Kommt es später zum Streit darüber, wann eine Erklärung zugegangen ist oder welchen Inhalt sie hatte, kann diese Dokumentation entscheidend sein. 

• Nach einer ablehnenden Antwort läuft die Frist des § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GWB für den Nachprüfungsantrag 15 Kalendertage. Sie ist nicht verlängerbar. 

• Droht ein Zuschlag, reicht die Rüge allein nicht aus. Weitere Rechtsschutzmöglichkeiten müssen rechtzeitig geprüft werden. 

ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK

Die Bieterfrage dient in der Regel der Klärung, die Rüge der Beanstandung. Entscheidend ist jedoch nicht die Bezeichnung, sondern der objektive Inhalt der Nachricht an die Vergabestelle. Wer einen konkreten Vergaberechtsverstoß erkennt, sollte sich deshalb nicht allein auf eine vorsichtige Frageformulierung verlassen. 

Eine Rüge verlängert die Angebotsfrist nicht automatisch und verhindert den Zuschlag nicht selbstständig. Bei einer ablehnenden Antwort oder einem kurzfristig drohenden Zuschlag müssen Bieter prüfen, ob ein Nachprüfungsantrag und gegebenenfalls weitere Schritte erforderlich sind. 

Die Abgrenzung zwischen Bieterfrage und Rüge wird auch künftig stark vom konkreten Wortlaut und dem objektiven Erklärungsinhalt abhängen. Für Bieter bleibt entscheidend, kritische Hinweise nicht allein nach ihrer Überschrift, sondern nach ihrer möglichen rechtlichen Wirkung zu beurteilen.